全面科学推行权力清单制度

　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。关于如何加快建设法治政府，《决定》提出了依法全面履行政府职能、健全依法决策机制等六个方面的具体要求。而“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”是实现全面履行政府职能的重要措施，当然也是加快建设法治政府的重要内容。所以，当前及今后一段时间，全面推行权力清单制度必然是各级政府一项异常紧迫的任务。

　　事实上，自十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”以来，部分地方政府已加紧进行权力清单制度的编制和公开工作，如2013年11月21日，广州市率先公布了广州市48个行政单位，共3705项市本级行政职权事项。2014年10月31日，安徽省公布了省级政府权力清单1712项。从现状来看，权力清单的编制和公布，客观上促进了政府职权更加清晰，约束了行政权力的滥用，进一步增强了政府的公信力。但是，通过对当前已经公布出来的权力清单进行剖析和笔者参与某省级政府权力清单编制过程发现，由于理论研究不够深入和相关规范权力清单制度滞后，存在的问题也不容小觑。为了更加全面科学推行权力清单制度，加快建设法治政府，有必要理性分析当前权力清单编制和公布过程中存在的问题并探讨产生问题的原因，并就如何更好全面科学推行权力清单制度提出自己的构想。

　　通过梳理目前各省、市已经出台的规范权力清单制度的规范性文件发现，到目前为止，尚无具备法律性质的文件，大多是“通知”类型的政策性文件。纵观这些文件，其大多包括总体要求、主要任务、实施步骤和工作要求，整体上缺乏对权力清单的主体、权限、效力等问题的表述和界定，因而导致权力清单制度推行过程中主体和权限不明确，权力清单的效力模糊，编制过程中存在一定程度的越权、违法等现象。

　　编制和公布权力清单的主体和权限不明确。虽然权力清单编制初始都是权力拥有单位自查，但统筹和督办单位却各不相同，有的是发展改革委员会，有的是编制办公室，有的是法制办公室。统筹过后通过和公布的主体也不明确，国务院是由其组成部门通过和公布的，而省、市、县通过和公布的主体一直不明确。除了主体不明确之外，在编制和公布权力清单的过程中，相关主体的权限到底多大，能做到什么程度，现实中也很模糊。

　　权力清单的效力比较模糊。当前已经开展权力清单制度的各省、市、县的文件均未提到公布出来的权力清单到底属于什么性质。如果公布出来的权力清单只是一般性的资料集中，仅供公民查阅和知晓行政机构权力清单的作用，那么就不具备任何法律效力，既不能作为行政部门执法的依据，也不能作为公民保护权利的依据。此种效力不清，必然给编制和公布主体带来困惑，也让行政执法主体迷茫，更让行政相对人无所适从。

　　编制过程中存在一定程度的越权、违法现象。当前在编制和公布权力清单过程中主要存在以下越权或违法现象。一是暂停实施或取消本不属于本级行政权力的行政执法项目。二是越权下放或整合具体行政执法主体和项目。

　　法律、法规的不断变化容易导致权力清单滞后。权力清单是对大量法律、法规、规章设定的行政权力进行总结形成的，虽然过程中可能有取消、下放、整合等内容，但本质上依赖于背后法律、法规和规章的设定。法律、法规、规章经常立、改、废，其设定的具体行政执法项目当然跟着变化。法律、法规、规章的立、改、废依赖于庞大的国家立法机关和行政机关，而作为附属于法律、法规和规章的庞大的权力清单工程，由于没有足够的专业人员不断补充、完善，极有可能导致权力清单滞后于相关法律法规对行政权的设置。虽然作为一项很好的制度改革和体制创新，但如果没有一套刚性制度、合理程序、数量众多的专业人士不断地同步于法律、法规和规章的变化，公民看到的可能是完全滞后于生效法律、法规和规章的一堆资料的堆砌，其作用和功能必然会大打折扣。

　　当然，问题的提出并不是否定制度本身，作为主权在民原则的本质要求，作为加快建设法治政府的重要措施，权力清单制度本身有其巨大的现实价值和理论意义。之所以提出权力清单制度可能会出现的问题，其主旨在于更好地全面科学推行权力清单制度。

　　制定行政权力清单条例，全面规范行政权力清单的编制、公布和实施。建议国务院尽快制定出台行政权力清单条例，全面规范行政权力清单制度。该条例既明确规定权力清单编制和出台的主体、程序、主体的权限、客体范围，又明确界定权力清单与原法律法规的关系、权力清单的性质和效力、权力清单的适用范围以及违反权力清单需承担的责任等。当然，该条例中既要有强制性条款，即不允许各省、市、县政府及其工作部门随便更改的条款，在这些条款上必须全国统一，也有任意性条款，即可以让各省、市、县自主选择和确定的条款。强制性条款是保证权力清单制度全国统一，从而提高其权威，而任意性条款是为了适应全国不同地方自主选择的需要。

　　建立、完善相关制度，为权力清单的更新、完善和执行提供制度保障。权力清单制度绝不是单纯地编制、通过和公布几个简单的环节，它还涉及如何定期更新、采取何种形式公布及如何提高其执行力等深层次问题。而这些目标的实现，则需要建立、完善其他相关制度。一是修改完善国务院的《信息公开条例》，把权力清单纳入政府必须公开的信息目录范围之内，并要协调好该目录与其他目录之间的关系。二是修改完善行政复议法和行政诉讼法，加快推进其与权力清单制度的衔接，定位好权力清单在行政复议和行政诉讼过程中的功能和用途。三是完善行政机构的法治指标考核，把编制、公布和执行权力清单情况纳入政府法治指标，构成其重要的组成部分。四是修改完善《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，把权力清单纳入人民代表大会及其常务委员会的监督范畴，作为规范性文件的备案审查范围。（杜敏）