建立各类事业单位统一登记管理制度调研报告
建立各类事业单位统一登记管理制度调研报告
十八届三中全会提出：建立各类事业单位统一登记管理制度。各类事业单位包括：国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办的社会服务组织、民办非企业（如私人博物馆、民营医院、民营学校等）、国家机关及有关单位与社会力量共同举办的公益服务机构（如三本独立学院、部分敬老院等）。这些从事教育、科研、文化、卫生、体育等活动的服务组织隶属于机构编制部门或民政部门等登记管理。对这项涉及到顶层设计的改革，社会呼声强烈，人民群众期望值高，中央列入到全面深化改革范畴。
1、 国家建立各类事业单位统一登记管理制度的现实意义
一是发展混合所有制经济的需要。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 》提出，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。构建混合制经济是适应全球经济一体化的需要，是时代发展的迫切要求，混合制经济的纵深发展，公益服务机构投资主体构成必然多元化，资本构成的复合性迫切要求建立各类事业单位统一登记管理制度。
二是推进事业单位分类改革的需要。长期以来，我国的事业单位是由国家出资举办，承担着提供社会基本公共服务的职能，存在投资主体单一，供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高等诸多矛盾和问题，公益服务效果与广大人民群众期望值有很大的差距。关于推进事业单位分类改革（中发[2011]5号）文件明确规定：鼓励社会力量兴办公益事业。完善相关政策放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，充分调动各方面积极性，不断增强公益事业发展活力。当前，我国物质文明、精神文明建设取得快速发展，人民群众生活质量和水平普遍提高，对社会公益服务需求显著增加，目前事业单位的公益服务资源配置采取的是以计划为主导的配置方式，光靠国家机关举办事业单位难以改变这种状况，难以及时调剂供需矛盾的问题，而社会力量举办的公益服务机构在资源布局上可以做到轻装上阵，完全可以游走于市场真空地带，及时补充事业单位服务触及不到的地方，在经济社会发展中发挥越来越重要的作用，国家既要发挥政府主导作用，也要鼓励社会力量广泛参与，引入民间资本和市场机制，这样才能实现社会公益事业服务由政府包揽向多元发展的转变，形成相互竞争、共同发展的局面，进一步增加公益服务的供应来源，扩大公益服务供给总量，丰富和拓展社会公益领域投资渠道和方式，满足人民群众多样化多层次需求。
三是规范事业单位管理的需要。长期以来，国家机关举办的事业单位作为行政机关的延伸品和附属物，享有行政机关所拥有的特权。在事业单位综合改革的大趋势下，事业单位的基本属性将完全回归到公益性，社会力量举办的公益服务机构必然与事业单位在同一个领域存在，要使二者都能健康发展，在管理上必然需要用同一把尺子衡量他们，推进公平准入，特别是对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、执业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，同事业单位平等对待。我国在企业登记管理方面已经很好地解决了这一问题，即无论是国有企业还是民营企业，除内部管理体制机制不同之外，在登记进入、政府监管等方面使用的是同一个法律、同一个窗口。如果将社会力量办公益服务机构纳入事业单位统一登记管理，可以有效地统一社会公益事业领域各类机构的进入条件、服务质量、后续监管等，以解决目前社会公益服务领域多头管理、鱼龙混杂的局面。同时，有利于引入市场机制。将社会力量举办的公益服务机构纳入事业单位统一登记管理，可以使二者在一个平台上展开竞争，一方面可以促进事业单位主动改革和创新，以扩大服务范围、提高服务质量，解决其目前高枕无忧、死水一潭的问题，另一方面也能更加有效的促进社会力量举办的公益服务机构提振信心、长远规划、扩张规模，进而形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。
2、 社会力量举办的公益服务机构存在的现实问题
目前，社会力量举办的公益服务机构存在的问题主要有，缺乏“国民”待遇，难以获得政府购买服务的资金，发展后劲不足；受利益驱动影响，偏离公益属性；监管职责不明，监督管理较薄弱等。存在的系列问题需要顶层设计统筹解决。如果顶层设计中关键性的问题解决不了，就会推而不动。
（1）缺乏“国民”待遇，发展后劲不足。民办公益服务机构在公平竞争中，缺乏“国民”待遇，明显受歧视，虽然与“官办”事业单位一样为社会提供公益服务，但其既难以获得政府购买服务的资金支持，也不能因为公益性质享受税收减免的优惠，加之“利润”微薄也使其社会融资困难，多数中、小规模民办公益服务机构难以发展壮大。社会力量举办的公益服务机构在与事业单位的竞争中，在性质地位、人员编制、人才引进、人员交流、档案管理、工资福利待遇、税收减免、土地使用、职称和社会保障等方面，由于没有出台相关配套的政策措施，与机构编制部门审批的事业单位存在着较大的差别。一些“官办”事业单位还利用有形或无形的国有资产举办“民办”机构，进一步挤压了真正民办机构的生存空间。近年来，政府加大了对公益服务的投入，但资源主要流向事业单位，社会力量举办的公益服务机构有进一步边缘化的趋势。同时，众多民办公益服务机构由于缺乏政府相关资金支持，运作发展比较困难，可持续发展能力不强。其中，资源获取问题已经成为制约社会力量举办社会公益机构发展的一个重要因素。政府购买服务的机制尚未建立，授权合作或互动合作不充分，有些部门对社会力量举办公益机构的服务与管理传统思维定势未改变，没有形成与社会组织协调互动的工作方式方法。多数民办非企业单位待遇低、社会地位不高、场所使用不固定等问题，其结果是难以招聘到高素质人才更难留住优秀人才，人才流失现象严重。这也是其组织规模小、能力弱、服务质量不高的原因之一，因此限制了民办非企业的发展。
（2）利益驱动影响，部分偏离公益属性。社会力量举办的公益服务机构登记为事业单位法人的目的是，为了确立事业单位法人地位，独立对外开展工作，寻求保护其合法权益的依据和机构。社会力量举办社会公益机构，虽然法律上定性为非营利性社会组织，客观上看也是提供社会公益服务，但举办者的主观意愿还是以盈利为目的，直接面对的是市场，导致其进入社会公益服务领域带有很大的随意性，有利就上，无利则撤，自生自灭。部分民间资本进入公益服务领域，并不是以为社会大众提供公益服务为宗旨，而只是借助公益服务之名，谋取资本利益之实，逐利倾向严重，缺乏诚信和自律机制。甚至个别民办非企业单位成立的目的是为了争取国家的项目和资金，没有为社会提供服务的意识。
（3）自律机制不完善，自身发展不规范。部分民办公益服务机构内部管理不够规范。民办公益服务机构由于缺乏类似事业单位举办单位的管理模式，只依赖自身进行管理，部分特别是中、小规模的机构普遍存在管理制度不健全的问题，一是用工制度不规范。相对于国家机关举办的事业单位来说，民办公益服务机构享有更多的用人自主权，但同时由于其没有纳入编制管理，有单位人员聘用制度不够规范，录用人员把关不严，存在着用工随意性，缺乏约束机构。二是财务管理不规范。一些单位对财务工作不够重视，有的单位没有配备专职、兼职会计人员，有的单位没有制定财务内控管理制度或者内控制度不具体、执行不力，内部财务管理混乱。此外，日常业务开展随意性强、专业技术人员缺乏等系列问题，影响了机构提供公益服务的质量。还有，社会力量举办的公益服务机构面临的一个严重挑战是社会公信度不足，少数机构的不当行为影响到社会对整个行业的信任，制约了社会组织的健康发展。
（4）监管职责不明，监督管理薄弱。当前，对国家机关举办的事业单位监管制度相对比较完善，监管部门责任也比较明确。社会力量办公益服务机构监督管理的政策法规及配套性措施滞后。国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对社会组织登记和管理实行业务主管部门和民政部门双重管理的原则，上述条例1998年颁布，已施行16年，但相应的政策尚不配套，对财务管理制度、税收优惠、政策扶持及工作人员的用工性质、工资福利等方面的待遇，没有统一的相关规定。对非法社会组织的监管工作尚无具体措施，社会组织的行政执法缺乏法律依据，没有明确的操作规程。部门之间政策冲突时有出现监管制度不完善。举办单位重筹设轻监管、行业主管部门重准入轻监管、登记管理机关重登记轻监管的现象普遍存在。由于疏于日常监管，缺乏主动监管以及监管手段单一、监管方法不多、处罚措施不力等原因，使监管流于形式，效果不明显，难以到位监管、监管到位。目前民办公益服务机构主要实行行业监管和社会监管，缺乏行之有效的监管措施，作为行业监管存在条块分割现象，缺乏系统性管理；而民政部门由于人员少、监管范围大等原因，无法真正起到监管作用。
（5）配套政策不完善，登记行为难规范。目前，社会力量举办社会公益机构在机构编制、法人登记、人事财务管理等方面，国家政策法规都没有明确规定，使这类公益机构承担民事责任的能力相对较弱，管理无法可依，无章可循，陷入无序状态。一是登记条件难把握。国家机关举办事业单位由各级政府及机构编制部门审批，一般对事业单位的工作职责、机构规格、人员编制等都进行核定，审批条件和程序较为规范。而社会力量举办社会公益机构由行业主管部门审批，对这类单位职责、规模没有严格的规定，审批条件和程序也不一定规范。二是法定代表人身份不易规范。社会力量举办社会公益机构法定代表人一般由出资单位委派，人员身份较为复杂，有可能不符合事业单位法定代表人的资格条件。三是给机构编制管理工作带来挑战。将社会力量举办社会公益机构纳入事业单位登记后，会导致部分社会公益机构的从业人员对事业单位概念的误解，认为登记为事业法人就是传统意义上国家机关举办的事业单位，会到机构编制部门和财政部门申请事业编制和财政预算资金，甚至会引发一引些不稳定因素。
3、 怎样建立各类事业单位统一登记管理制度
将社会力量举办社会公益机构纳入事业单位统一登记管理是非常必要的，也是切实可行的，关键是如何解决制约瓶颈问题。为此，提出如下的建议：
（1）科学界定含义，明确事业单位内涵。现行《事业单位登记管理条例》对事业单位这样定义：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育等活动的社会服务组织。而现实客观存在的有民办非企业、还有国家机关及有关单位与社会力量共同举办的公益服务机构。建立统一登记管理制度，事业单位应定义为，社会力量举办的向社会提供公共服务职能的非营利性社会组织。这里的社会力量包括自然人、法人（社会组织、党政机关事业单位、非政府组织、党群社团、非营利机构、企业等等）。这样定义后，不仅允许公民个人举办事业单位，也不限定直接面向社会提供公益服务的机构范围。
（2）完善配套政策，促进健康发展。首先要建立统一的规章制度。随着经济社会的快速发展和改革的不断深化，现行的《事业单位登记管理暂行条例》已不能适应现阶段和未来对事业单位管理和监督的需要，应尽快调研、修改、补充和完善，使其具有更强的可操作性。建立统一登记管理制度，需要与民政、税务、工商等部门衔接。相应地，《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》、《企业所得税法》、《个人所得税法》及其实施条例等都要重新进行修改界定。修改要以事业单位新定义为基础，以现行《民法通则》为准则，由相关部门协同提出修改意见，法制部门审核。要整合《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》与《事业单位登记管理暂行条例》的内容，健全活动规则，特别要规范人员、财务、项目和登记等管理方面的制度以及年度检查、日常监督和执法监察等方面的一系列配套规章。针对不同行业类别的社会力量举办社会公益机构的不同特点，研究制定人事人才、工资福利、社会保障、政府扶持等相关配套政策，使之与国家举办的事业单位相衔接，保障其合法权益，促进健康发展。要加大政府扶持力度。财政、税务、国土、金融等相关部门要认真执行事业单位税收、土地、贷款等优惠政策，登记管理机关要积极与相关部门协调沟通，使社会力量举办社会公益机构也能享受到与国家机关举办的事业单位同等优惠待遇。同时，政府要根据各单位绩效考评情况、社会效益情况，有针对性地在财政上给予适度支持，扶持一些社会效益好、人民群众需求度高、发展潜力大的单位，促进其持续健康发展。
（3）制定准入负面清单，明确公益服务分工。社会公益服务涉及到社会方方面面，性质也各不相同，有些是基础性的，必须由政府来承担责任，如基础义务教育、卫生防疫等，这是非盈利机构干不了、干不好或不愿干的，必须政府来主办，在任何经济体制下这些都是政府必须承担的基本职责。对这一类领域，仍然采取政府主办的方式，政府确保对其投入并对有关机构的活动实施严格管理和监督。在鼓励社会力量依法进入公益事业领域的同时，对这些公益事业领域，要参照上海自由贸易区对外商制定投资负面清单的做法，政府要制定准入负面清单，明明白白告知社会，让社会力量明白准入门槛，心中有数，依法参与，依法开展业务。其他方面，完全可以放开准入，让社会力量举办社会公益机构与国办事业单位同台竞技、公平竞争、优胜劣汰、做大做强。
（4）整合管理机构，加强管理监督。对纳入事业单位进行登记范畴的社会力量举办社会公益机构，必须形成有效的支持与约束机制。如果没有明确的法律地位和有效的税收优惠、政府经济援助等支持手段，非营利机构也很难发展。反过来，也需要对其业务活动内容、活动方式以及财务管理、内部分配等形成严格、有效的制度约束，否则很容易走入歧途。在政府管理体系中，管理职能上，现在的事业单位和社会力量举办社会公益机构是分而治之、互不关联，如果实行统一登记管理，需要实行整合政府管理机构。要进一步建立健全公办事业单位和社会力量举办的公益服务机构的管理机制，建立统一的登记管理体系，进一步理顺、界定业务主管单位和登记管理机关的职能，加强部门之间的协调配合，形成整体工作合力。因为编办（机构编制委员会办公室的简称）是机构管理的主体，建议由各级编办统一组织实施登记管理，与机构编制管理工作相融合，更好地为党委政府提供决策服务。编办负责登记，利在有法律法规依据，管理方便，能够保持工作的连续行。弊在同一部门登记，却不能依同一标准管理。原因是“官办”和“民办”的事业单位，受机构编制总额控制和只减不增的政策制约，编办给出的身份有实质上的区别，总的来看利大于弊。如果由民政部门统一登记，一是目前法律法规依据不充分，二是登记管理难度大，很容易失控。其他部门统一登记管理目前既无法律法规依据，也无基础，更难。同时，要建设精干的管理队伍。针对现有登记管理队伍人员少、力量薄弱的现状，整合成立统一的登记管理机关，适当增加登记管理部门的编制，配齐配强专职人员，积极开展业务知识培训，建设一支精干、高效的登记管理队伍，更好地履行对公办事业单位和相关公益服务机构的监督管理职能。为解决登记管理机关监管方式单一问题，提高科学化管理水平，要在原有国家机关举办的事业单位法人治理结构管理的基础上，探索建立各类事业单位法人治理结构，促进各方、各层次举办的公益服务提供主体的权力和义务的均等化，使不同公益服务提供主体能够独立运行、公平竞争、有序发展，从而调动社会力量参与兴办公益事业的积极性、主动性。
（5）构建诚信体系，提高社会公信力。在信用体系比较健全的国家，大都有比较健全的信用监管体系，包括国家关于信用方面的立法和执法，政府对信用行业的监督管理等。目前，我国在这方面存在严重不足，在缺乏诚信环境的今天，更应尽快加快事业单位单位社会信用体系的立法与执法，建立和完善各类事业单位失信惩罚机制，明确在市场经济活动中，失信与犯罪的区别及法律边界、失信的惩戒形式和制裁程度、失信惩罚机制的操作和执行效果等。如果诚信体系不建立不完善，各类事业单位不依法依规开展业务，因诚信体系缺失造成的社会负面影响是不可估量的。各类事业单位要在社会主义市经济中求得生存和发展，必须遵守市场经济原则，加强自律与诚信建设。构建各类事业单位诚信体系，着力提高诚信度和公信力。以自律为发展之道，以诚信为立身之本。要以社会公益服务为目的，实行承诺服务，制订措施规划，要在服务内容、服务方式、服务责任及收费标准等方面作出公开的承诺，提高服务质量。《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)国务院常务会议已原则通过，我国将建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度，根据规划，以政务、商务、社会、司法等四大领域为主体的信用体系建设方案，实现了社会信用的全面覆盖。2017年，将建成集合金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息的统一平台，实现资源共享。要将各类事业单位诚信记录纳入社会信用体系，建立考评和公示制度。将单位运作情况、社会经济效益情况、诚信建设情况等方面进行考评，依据考评结果奖优罚劣，并将考评结果在政府网站上予以公布，接受社会监督，提升社会认知度，激励事业单位发展。
(安徽省编办调研文章)
