权力清单是治理现代化的“说明书”

权力清单是治理现代化的“说明书”

　  核心观点

　　应当看到，权力“入单”与入单的权力如何运行，是两回事。没有相应的法律规制，一纸清单是靠不住的。要看到，权力清单总体上仍属于政府“自律”、“自我革命”范畴。要实现公权力的规范运行和有效制约，根本上要靠加快行政体制和领导制度的改革。这才是实现清廉政治和公权力规范运行的治本之道

　　权力清单制度是近年推进国家治理现代化过程中出现的新举措。所谓权力清单制度，是政府及部门在对行使的权力全面梳理的基础上，将各种行政事权的行使主体、行使依据、行使流程、相应责任等以清单形式列示出来，向社会公布，接受社会监督。权力清单制度的要旨，是在厘定权力边界基础上界定各政府部门拥有哪些权力，通过公布权力条目，实现权力运行的规范化、透明化和可监督性。但是从权力清单制度的实践情况看，还存在许多需要深入思考和切实解决的问题。

　　政府自身不是裁定行政事权的法理主体

　　马克思曾指出：公权力只是公民权利的一种伴随物。公共权力的合法性来源，是公民法理上的授权。人类权力文明

　　的公理是，政府本身不是权力的法理来源。政府部门之所以拥有权力，是因人民的授予。公权力与民众的关系是“代理一委托”关系。因此能开出权力清单的，不是政府部门自身，而是人民的代议机构即各级人民代表大会。首先要进一步明确，权力清单的法理主体是国家政权机构而非政府自身。其次要注重在推进权力制度中，加强对自由裁量权的控制。李克强总理在今年两会答中外记者问时强调要“减少自由裁量的空间”、“回应社会关切”，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权”。权力清单制度的基本目标之一是实现“清单之外无职权”，压缩政府部门行使权力的自由裁量空间。但政府部门如果自我勘定行政权力，自己给自己开权力单子，恰恰成为最大的“自由裁量权”，而陷入于政府权力自我认定、自我裁量，自我说了算的法理悖论。

　　不同地方相同部门权力配置应有平衡性

　　我国是单一制国家，国家治理具有统一性。不同省份、不同地区同级政府部门的权力配置是平衡、可比照的。其事权不是宽窄不一、落差巨大的。作为推进国家治理现代化的一个举措，目前各地政府都推出了自己的权力清单。但权力清单所示的事权宽严不同，多寡不一，苦乐不均。媒体报道“各省份口径不一，有的省七八百项，有的三四百项，有的是大项，有的是小项……”

　　各地政府部门自我制定和公布权力清单，不仅存在权力自我认定、自我裁量的法理悖论，不仅存在“晒权”、“限权”有无实质内容取决于其“诚意”如何，更突出的问题是各地政府的相同部门权力单子内容相去甚远，规范严宽不一，事权轻重相异。一些基层政府部门这方面的问题更为突出。解决这一问题，要立足于控制各地权力清单出现过大的“权重落差”，保持权柄配置的总体平衡。

　　权力“入单”与入单的权力如何运行是两回事

　　制定和公布权力清单的一个重要预期，是解决公权力的公开监督问题，使权力任性和权力寻租不能再肆意妄为，这种预期非常好。但是亮出权力清单，只是实现了权力的“明细列单”，至于单子上权力是否合理、如何运行、有否越权、有无腐败，其程序正义与实质正义如何，行政绩效怎样等，并没有解决，公众也无从监督。也就是说，权力清单没有也不可能解决权力规范运行和公众监督这一实质性问题。

　　解决这一问题，应有两方面的认识：一是权力清单为权力的监督打下一定基础，但并不意味它把权力关进了“制度的笼子”。应当看到，权力“入单”与入单的权力如何运行，是两回事。没有相应的法律规制，一纸清单是靠不住的。二是要看到，权力清单总体上仍属于政府“自律”、“自我革命”范畴。要实现公权力的规范运行和有效制约，根本上要靠加快行政体制和领导制度的改革，作出“不能腐”的体制安排和制度设计。这才是实现清廉政治和公权力规范运行的治本之道。因此在推进权力清单制度中，要立足于构建有限政府而不是包揽型的全能政府，控制政府规模，通过清单制度约束控制公权力的扩张。

　　转变政府职能必须深化机构改革

　　一个政府部门之所以存在，是因其有特定的不可替代的职能。职能决定事权，事权的确定须“于法有据”。任何政府系统，无论其行政首长还是职能部门，其权力的裁定不是通过自我“清单”方式而应通过科学合理的政府职能设置和调整来体现。恪守“法无授权不可为”，遏制“管事偏好”，政府事权才能有效瘦身，各种寻租才会“消解”。

应当明确的是：政府权力范围和边界是由其职能决定的。而政府职能的调整、规范，应依据国家宪法和法律，根据公共治理日新月异的实际需要，在国家政权机构层面上来解决。正如　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》　中所要求的那样：“转变政府职能必须深化机构改革，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”其次应尊重政府职能的技术性质。厘定政府的职能和权力是一项相当复杂、专业要求非常高的治政业务。由此，要在国家和地方两个层级，在由专业机构提供先期方案基础上，按照政府职能、领导职位和部门职责，科学分类并勘定权力范围，依据行政职能确定相应行政职权。

深圳民政：争当“领头羊”，九大领域先行先试

    在全面深化改革中促发展、惠民生，是民政部门的重要使命。近5年来，民政部和深圳市携手联动，共同推动《民政部 深圳市人民政府推进民政事业综合配套改革合作协议》（下称“合作协议”）的实施。根据该协议，深圳在社会组织建设创新、养老服务业综合改革、社区治理和服务创新、公益慈善创新、儿童福利制度建设和开展未成年人社会保护、社会工作发展和社会工作人才队伍建设、福利彩票事业发展创新、民政工作法制化改革、全国和谐社区建设等九大领域获全国试点、示范区称号，为全国民政事业改革发展“破难题、探新路、做示范”。从“全国命题 深圳实践”的改革路径，到可圈可点的创新举措，深圳民政系统向市民交出了一份实实在在的“民生答卷”。

    2015年是全面深化改革关键之年，社会治理“新常态”赋予民政工作更加丰富的内涵。深圳民政系统将在率先建立现代社会组织管理体制、推动基层管理体制改革创新、构建现代养老新格局、推动现代公益慈善事业等方面继续勇担“探路先锋”，为全国改革地方实践做出先行探索。

    体制创新：率先建立现代社会组织管理体制

    社会组织体制机制改革是民政工作的关键着力点之一。多年来，深圳以体制创新不断激发社会组织的发展活力。在推进政府职能转变和购买服务的同时，政府“放权”、民间“接力”的常态化工作机制逐渐形成，社会组织在促进产业升级、提供公共服务、规范市场秩序、推动社会治理创新、开展对外交流合作等方面发挥积极作用。

    以行业协会为例，深圳从2004年开始改革行业协会，至今已走过11年的改革之路，是全国行业协会的改革样本。2014年，《深圳经济特区行业协会条例》正式贯彻实施，进一步推进“去行政化”，突破“一业一会”的限制。

    政策的鼓励激发了社会组织发展的活力，截至2014年12月，深圳市社会组织总数8241家，其中社团4173家、民非3940家，基金会127家，增长率达18.7％。

    深圳社会组织管理体制创新的先行探索获得国家、省、市一致认可。目前，民政部已将深圳市确定为“全国社会组织建设创新示范区”，指导和支持深圳市探索建立社会组织直接登记负面清单制度和社会组织分类培育发展清单制度、建立社会组织综合监管体系、探索将网络社会组织纳入管理范畴、加强社会组织领域立法等工作，力争率先建立现代社会组织管理体制。

    格局构建：引入社会力量撬动养老产业

    养老问题是不少经济发达城市面临的共同难题，可是在深圳，养老床位三年就实现了翻一番，年轻的城市如何未雨绸缪面对“老”问题？作为全国养老服务业综合改革试点城市，深圳通过体制机制创新等，在养老事业中逐渐探索出一条“社会参与、政府支持”的改革路径，构建现代养老新格局，使社会力量成为撬动养老产业的主力军。

    调动社会力量激发了养老产业活力。深圳鼓励和支持社会力量投资兴办养老服务业，夯实社会养老服务体系基础，大力推广养老机构的PPP(公共私营合作制)模式。目前深圳已有康馨、福泰年、粤华、置富、招商、深业、国寿、万科、平安、前海人寿等企业拟投资建设养老机构或养老公寓。

    科学合理规划为深圳养老产业夯实基础。去年出台的《深圳市养老设施专项规划(2011—2020)》规划70处养老机构用地，共提供养老床位23400—24000张。记者从民政局获悉，这部分地块将探索使用公建民营、民建民营的方式来吸引社会资金加入到养老事业中来。此外，深圳养老护理院将于明年投入使用，养老护理院将作为公办民营试点，800张床位交给社会来承接。

    打造产业生态引领改革迈入“深水区”。今年深圳将推动出台《深圳市老龄服务产业发展专项行动计划（2014—2015）》、《深圳市养老基础设施提升工程实施方案》、《深圳市机构养老设施用地供应暂行办法》等政策文件，努力营造行业良性生态系统，加快推动发展养老服务业。

    治理嬗变：打造社区基金会的“中国样本”

    党的十八届四中全会要求进一步推进基层治理法治化，并对基层管理体制改革创新提出了要求。基层管理和社区建设成为打通民生幸福的关键“末梢”。从根本上加强社会建设，提升基层管理服务水平，切实保障和改善民生，成为社会建设的重要着力点。

    近年来，深圳特区积极推动社区、社工、社会组织“三社联动”，有序引导社会组织、专业社工参与社区治理和服务，构建一套符合实际需要的制度框架、工作机制、组织体系，形成了政府治理和社会自    随着改革迈入“深水区”，去年深圳出台《深圳市基层管理体制改革指导意见》，通过理顺关系、明确职责、创新机制、解决待遇四个方面来解决深圳基层治理体系和治理能力方面存在的深层次问题。“理顺关系，即解决区、街道、社区职能错位的问题；明确职责，是指明确社区综合党组织、社区居委会、社区工作站等职能分工；创新机制，即政府通过购买服务的形式，让社会力量参与到社区建设中来，养事不养人；解决待遇则是通过薪酬制度改革等调动社区工作人员的积极性。”深圳市民政局党委书记、局长杜鹏表示。

    此外，深圳还在打造基层创新样本上为全国改革做出先行探索。2014年《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》制定出台，致力于打造社区基金会的“中国样本”。目前全市共登记社区基金会或社区基金15家。以本土资源链接本土利益相关者，以社会创新方式解决本土社会问题，社区基金会为基层社会治理创新和加快发展慈善公益事业探索出了新路子。

    根据《合作协议》，民政部将支持深圳市创建“全国社区治理和服务创新实验区”，指导深圳加强社区治理创新和社区服务体系建设，培育发展社区基金会。民政部副部长顾朝曦等一行在深圳考察社区基金会建设时就表示，希望特区继续稳步发展，走出一条可以供全国学习、借鉴的路径。

    模式探路： 现代公益慈善事业特区启航

    2014年9月19日，来自全国的896个公益机构和项目齐聚深圳，15场研讨会、13场慈善信息发布会、70多场互动沙龙同期举行、16万人次参观市民、超过50亿元的资源对接，这是第三届中国公益慈善项目交流展示会打造的“中国公益梦”。

    在深圳，慈善已经不是一句口号，而是作为一种文化，渗入经济社会生活的方方面面。这从公益慈善领域立法所受到的社会关注中可见一斑。2013年慈展会上举办的《深圳经济特区慈善事业促进条例(送审稿)》立法座谈会引起社会强烈关注，该条例对慈善事业界定、放开公募权、资产管理运营、行业自律监管、设立慈善信托、落实税收减免等制约现代慈善事业发展的瓶颈问题作出了制度设计，将为推动深圳市慈善事业改革提供法律保障。深圳慈善立法被公益界诸多资深人士誉为当时慈善领域力度最大的一次地方立法。去年3月，深圳市法制办再次就《深圳经济特区慈善事业促进条例(修订稿)》向社会公开征求意见。

    除立法保障，深圳还在探索现代公益慈善组织运作管理机制上勇担“探路先锋”。今年全国两会上，全国政协委员、壹基金理事长、前招商银行行长马蔚华提交《关于在深圳开展慈善信托试点的提案》，建议在深圳市开展全国慈善信托试点工作，先行探索慈善信托在设立监管和培育扶持等方面的新思路、新途径、新举措，为全国发展慈善信托破难题、探新路、做示范。

    2014年年初，深圳市政府以“一号文”的形式下发了深圳市金融改革的纲领性文件，提出要推进慈善信托试点。而今年这一试点工作将正式启动。其中包括开展慈善信托等创新产品试点，加大对慈善公益事业等领域的金融支持力度，推动社会资本和慈善公益资产等新型要素平台组建运行等。日前，国家民政部、银监会、税务总局联合在深圳市召开慈善信托试点工作座谈会，会议上明确让深圳作为全国试点，先行先试慈善信托工作。